Rozvíjet a prodlužovat by se měla pouze ta stabilizační opatření, u kterých bude prokázána jejich účinnost a efektivita

Na otázky CzechIndustry odpovídá Michal Hlaváček, hlavní analytik Úřadu Národní rozpočtové rady  

Představte prosím na úvod Národní rozpočtovou radu a její hlavní úkoly.

Národní rozpočtová rada je nezávislý odborný orgán, jehož hlavním posláním je vyhodnocovat, zda stát a další veřejné instituce dodržují pravidla rozpočtové odpovědnosti daná zákonem č. 23/2017 Sb. o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.

 Mezi úkoly Národní rozpočtové rady podle zákona zejména patří:

▪ hodnotit plnění číselných fiskálních pravidel, kterými jsou například pravidlo limitu výše dluhu, stanovení celkových výdajů sektoru veřejných institucí, či odvození výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů, a vypracovávat a předkládat Poslanecké sněmovně zprávy o plnění těchto pravidel,

▪ zjišťovat výši dluhu a vyhlašovat ji stejným způsobem, jakým se vyhlašují zákony do jednoho měsíce ode dne prvního zveřejnění výše dluhu sektoru veřejných institucí za předchozí kalendářní rok Českým statistickým úřadem,

▪ vypracovávat a předkládat Poslanecké sněmovně zprávu o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, která obsahuje hodnocení, jakým způsobem mohou plánované vládní politiky svými přímými dlouhodobými dopady pravděpodobně ovlivnit udržitelnost veřejných financí. Rada při vypracovávání této zprávy přihlíží k hospodářskému a společenskému rozvoji, zaměstnanosti a mezigenerační soudržnosti,

▪ sledovat vývoj hospodaření sektoru veřejných institucí. 

Jste více poradní institucí nebo můžete významně ovlivnit například schvalování státního rozpočtu v PS Parlamentu ČR?

Míra pravomocí a vlivu NRR je z rozhodující části dána zákonem č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Na základě něj může NRR ovlivňovat schvalování státního rozpočtu nepřímo prostřednictvím svého mandátu hodnocení plnění pravidel rozpočtové odpovědnosti. Posuzuje například také výdajové rámce státního rozpočtu a státních fondů, ze kterých ministerstvo vychází při stanovení celkových výdajů státního rozpočtu.

Nesmíme zapomenout ani na roli Výboru pro rozpočtové prognózy (jehož členy jmenuje Vláda na návrh NRR), který „ …pro účely přípravy státního rozpočtu, rozpočtu státního fondu a rozpočtu zdravotní pojišťovny a jejich střednědobých výhledů pravidelně a souhrnně předem posuzuje makroekonomické a fiskální prognózy sektoru veřejných institucí zpracované ministerstvem, zejména z hlediska pravděpodobnosti jejich naplnění. Výsledek posouzení ministerstvo zveřejní a zohlední při svých prognózách.“

Pandemie paralyzovala českou ekonomiku, což se odráží v navýšení schodku státního rozpočtu na 500 miliard.  NRR to považuje za předčasný, nadměrný a neopodstatněný krok. Které hlavní argumenty Vás vedly k přijetí tohoto stanoviska?

Zde lze odkázat na argumenty ze stanoviska NRR ze dne 11. 6. 2020 (viz https://unrr.cz/nrr-povazuje-navrh-na-dalsi-zvyseni-rozpoctoveho-deficitu-za-predcasny-nadmerny-a-neopodstatneny/): „…NRR se domnívá, že vzhledem k nejistotě ohledně budoucího ekonomického vývoje by bylo vhodné s případným dalším navyšováním deficitu nad rámec stávajících 300 mld. Kč vyčkat na předběžné údaje o vývoji ekonomiky za druhé čtvrtletí a předstihové ukazatele na druhou polovinu roku, které budou k dispozici již na přelomu července a srpna.“

„Dále by bylo dle NRR žádoucí, aby byl při žádosti o navýšení výdajů specifikován jejich účel včetně rámcových analýz dopadů do ekonomiky. Uvolnění takto vysoké částky bez uvedení konkrétního využití snižuje transparentnost veřejných výdajů a omezuje parlamentní kontrolu.“

„Rovněž by bylo vhodné provést analýzu již zavedených stabilizačních opatření z hlediska jejich efektivnosti…. Rozvíjet a prodlužovat by se pak měla pouze ta opatření, u kterých bude prokázána jejich účinnost a efektivita…“

Každá situace má obvykle několik variant řešení, vláda v tomto případě jde takříkajíc cestou nejmenšího odporu, což se nám může vymstít. Jak konkrétně?

Rizikem může být například „propsání“ jednorázových výdajů nebo daňových opatření do mandatorních výdajů či do permanentních změn daní. Otázkou také je, do jaké míry budou opatření směřovat skutečně tam, kde budou potřebná a účinná. Nedává příliš smysl zachraňovat i subjekty, které měly vážné ekonomické potíže už před příchodem pandemie. Minulá zkušenost s fungováním různých záručních programů vede navíc k úvahám, zda se tyto problémy nemohou v budoucnu opakovat. Jakkoliv byl zatím rozsah programů pro záruky spíše limitovaný, případné další programy záruk mohou znamenat těžko odhadnutelné náklady pro veřejné rozpočty v budoucnu. V neposlední řadě je problémem, že vývoj veřejných rozpočtů v době koronavirové krize v podstatě utnul úvahy o reformě důchodového systému, což bude mít negativní dopady na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Problém stárnutí obyvatelstva s dopady do deficitů důchodového systému přitom nadále přetrvává.

Je možné dnes říci, že 500 miliard je konečná hranice?

To bohužel vzhledem k velké nejistotě ohledně ekonomického vývoje i nejistotám ohledně rozsahu jednorázových opatření nikdy zcela říci nejde. Na druhou stranu by podle našeho názoru na základě nyní známých dat a skutečností měl tento deficit stačit. Připomínám, že se jedná již o třetí navýšení schodku v letošním roce, přičemž poprvé šlo o nárůst z původně plánovaných 40 mld. Kč na 200 mld. Kč, druhé navýšení pak posunulo plánovaný schodek až na 300 mld. Kč. Aktuální návrh předpokládá snížení příjmů rozpočtu o dalších 63 mld. Kč, na straně výdajů se předpokládá jejich růst o 137 mld. Kč. Otázkou pak je, zda bude vláda schopna efektivně tyto zvýšené výdaje realizovat, především s ohledem na připravenost investičních projektů.

Začíná nám druhá polovina roku. V jaké výchozí pozici v souvislosti s předchozími otázkami se nacházíme?

Ke konci června byl státní rozpočet ve schodku 195,2 mld. Kč, když příjmy rozpočtu poklesly meziročně o 5,9 % (44,2 mld. Kč), naopak výdaje narostly o 17 %. To vše odráží jednak pokles ekonomiky, jednak jednorázová opatření na příjmové i výdajové straně rozpočtu. Některá z těchto opatření budou pokračovat, některá (např. ošetřovné) již skončila. Vše bude ale nakonec záviset na ekonomickém vývoji ve druhé polovině roku.

V podnikatelské sféře převládá mírný optimismus. Dá se očekávat, že restart ekonomiky bude úspěšný?

V současné době je vývoj nadále extrémně nejistý. Vzhledem k otevřenosti české ekonomiky bude zásadní, nakolik oživí zahraniční poptávka, kde určitý optimismus může přinášet to, jak dobře zvládá podpůrné programy vláda našeho největšího obchodního partnera, Německa. Na druhou stranu budou existovat výrazné rozdíly mezi různými sektory, sektor turistických služeb či letecké dopravy se bude z krize zvedat nejpomaleji, dopady na potravinářský průmysl či energetiku budou spíše menší a dočasnější. Z hlediska ČR nejvýznamnější automobilový průmysl je hodně cyklickým odvětvím a je závislý na rychlosti oživení v zahraničí.

Řada malých podnikatelů jede takříkajíc na doraz, jejich zaměstnance to ale příliš netrápí. Byli na neschopence nebo berou ošetřovné, nyní je čeká dvouměsíční výpovědní doba, kdy mají své „jisté“ a pak ještě odstupné podle odpracovaných let, bez ohledu na to, zda na to jejich zaměstnavatel má či nikoli. Nejsme jako stát příliš sociální?

Míru sociální podpory v ČR bych nerad hodnotil, nemyslím si však, že by byla nějak výrazně odlišná od zahraničí. Očekávám nicméně, že po ukončení programu ošetřovného a po uplynutí výpovědních lhůt dojde k vlně propouštění a že nezaměstnanost naroste. To bude spojeno se sekundárními dopady do spotřebitelské poptávky, ale také se zhoršením schopnosti domácností splácet své úvěry.

Je pomoc lidem v byznysu dostačující? Často slyšíme hlasy, že toho vláda udělala málo, na druhé straně zase to, že někteří toho zneužívají. Takže, jak efektivně pomáhat zaměstnavatelům?   

Míru pomoci bych rovněž nerad hodnotil, každý byznys je jiný. Každopádně se však domnívám, že je podpora málo cílená. To bylo pochopitelné a žádoucí v prvních fázích krize, kdy šlo hlavně o rychlost pomoci, v současnosti by měl ale stát více kontrolovat, komu a proč pomáhat.

Souhlasíte s názorem některých ekonomů, že Západ žije hlavně už jen ze své podstaty, a navíc ještě na úkor své budoucnosti?

Spíše nikoliv, z hlediska technologického rozvoje je především ekonomika USA nadále hlavním tahounem změn. U ekonomiky Číny, která USA v této oblasti v posledních 10 letech zdatně asistuje, vnímám spíše její návrat na historické pozice ve světové ekonomice, které měla ještě na počátku minulého století. Ale i u ní byly patrné efekty přehřívání, nadměrného zadlužování soukromého sektoru, nadměrné úvěrové kreace či bublin na trzích aktiv a nemovitostí.

Nejednou můžeme slyšet názor, že stát je příliš rozhazovačný a málo myslí na zadní kolečka. Obhájci vládní politiky argumentují tím, že patříme k nejméně zadluženým zemím v rámci Unie. Není to tak trochu zavádějící?

V rámci EU patří skutečně ČR mezi nejméně zadlužené země, pokles podílu veřejného dluhu na HDP za posledních několik let lze ale přisoudit spíše dobré makroekonomické situaci a přehřátí ekonomiky. Po očištění o vliv hospodářského cyklu veřejný sektor generoval v roce 2019 deficit, přičemž se během několika let strukturální bilance sektoru veřejných institucí překlopila z přebytku 1 % HDP do 1% deficitu v loňském roce. To už je poměrně výrazná fiskální expanze, ke které vláda přistoupila v době hospodářského růstu.  Zároveň patříme v rámci EU mezi země, které budou v příštích 10-20 letech nejvíce postiženy stárnutím populace se zjevnými dopady do deficitu i dluhu, přitom důchodová reforma je v nedohlednu.

Z nedávného stanoviska NRR vyplývá, že by mělo dojít k obnovení diskuse nad úpravou hlavních výdajových oblastí, které budou v souvislosti se změnou demografické struktury v nadcházejících letech čelit významným tlakům. Konkrétně se jedná o systémy důchodového zabezpečení a dlouhodobé péče. Podle mne se důchodová reforma stává „nekonečným příběhem“. Proč?

Je to dáno tím, že důchodová reforma vyžaduje konsenzus širokého spektra politických stran i odborné veřejnosti, který je ale velmi jednoduché narušit krátkodobou populistickou politikou. Na nízké míře konsenzu napříč politickým spektrem přitom ztroskotal předchozí pokus o reformu důchodového systému, kdy byly sice některé parametry změněny, ale následující vláda je povětšinou zrušila. Činnost poslední důchodové komise, tzv. Komise pro spravedlivé důchody, byla podle mého názoru narušena nevhodným zadáním, které vyplývá už z jejího názvu. Komise primárně řešila, jak napravit disproporce v důchodech, například mezi muži a ženami, zajištění dlouhodobé udržitelnosti následovalo až poté. Přitom pokud chcete některé skupině obyvatel přidat, nikomu neubírat a zároveň udržet stabilitu systému, je to jako hledat perpetuum mobile - prostě to není možné. Vždy bude nějaká skupina, která bude na změnách tratit. Tím, jak se řešení problému odsouvá, stávají se touto skupinou hlavně dnešní děti a děti ještě nenarozené.   

Začíná se připravovat státní rozpočet na příští rok, co znamená hospodářský propad z pohledu jeho tvorby?

Došlo především k posunu lhůt pro přípravu rozpočtu o jeden měsíc. Toto je celkem pochopitelné, protože nejistoty spojené s makroekonomickou predikcí, která je klíčovým podkladem rozpočtu, jsou extrémně vysoké. Nejistoty budou znamenat, že rozdíl mezi rozpočtem a skutečností může být nakonec větší, než bylo v minulosti obvyklé.

Minulý měsíc jste vydali Zprávu o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, která je zaměřena na predikci jeho vývoje v příštím půlstoletí. Proč padesát let, když často slyšíme, že nevíme, co bude za pět let?

Povinnost vydávat Zprávu o dlouhodobé udržitelnosti vyplývá ze zákona č. 23/2017 Sb. Přitom padesátiletý horizont je v zahraničních materiálech tohoto typu běžný. Je sice pravda, že jakékoli predikce na delší období jsou nejisté, proto je také Zpráva projekcí (nikoli predikcí), která je sestavena za předpokladu, že nedojde ke změně daňových a výdajových politik. Na druhou stranu ale některé parametry dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, jako je především současná struktura obyvatelstva a z ní vyplývající výrazné stárnutí obyvatelstva v budoucnosti, jsou poměrně jisté a bohužel nevyhnutelné. Přitom pokud bychom se orientovali pouze na kratší horizont, většina těchto dopadů by zůstala skryta, protože se projeví až později v budoucnosti, a k reakci na ně by tudíž došlo příliš pozdě. Nejistot spojených s naší projekcí jsme si nicméně vědomi, a tak sestavujeme řadu alternativních a citlivostních scénářů týkajících se různých variant demografické projekce, různých předpokladů o rychlosti ekonomické konvergence či alternativních předpokladů o vývoji důchodového věku. Nutno podotknout, že tyto scénáře povětšinou nemění naše hlavní závěry.

V čem se liší ve srovnání se zprávami, které jste vydali v minulých letech, přesněji nakolik ji ovlivnila epidemie koronaviru?

V porovnání se Zprávou publikovanou v roce 2019 vyznívá letošní Zpráva z hlediska hodnocení udržitelnosti veřejných financí pesimističtěji. Projektovaný dluh na horizontu projekce se citelně zvýšil z loňských 222 % HDP na 298 % HDP v letošní Zprávě. Na nárůstu dluhu na horizontu projekce se podílelo především zhoršení počátečních podmínek, které souviselo mj. s dopady pandemie COVID-19, ale také s uvolněnými výdajovými politikami (například zvýšení důchodů nad rámec valorizačního schématu od začátku roku 2020). Zvýšení důchodů a náhradového poměru přitom ovlivní výdaje důchodového systému na mnoho let dopředu, což vede k oproti loňsku horší trajektorii primárních deficitů. Zhoršení počátečních podmínek a výchozí úrovně dluhu znamená, že dluh narazí na hranici dluhové brzdy již v roce 2043, tedy o 4 roky dříve, než se předpokládalo v loňské Zprávě. Tím se také dříve aktivuje zpětná vazba úrokové sazby, která významně zvýší náklady na obsluhu dluhu.

Dlouhodobá makroekonomická projekce pro nás nevyznívá příliš příznivě. Znamená to, že dnes narozené spoluobčany čeká neradostné stáří…

To dost závisí na tom, kdy dojde k důchodové reformě. Čím později se k ní přistoupí, tím budou náklady na tuto reformu palčivější a tím pravděpodobněji dopadnou asymetricky na děti narozené v současnosti a v blízké budoucnosti. Pokud se k ní přistoupí až když dluh prolomí dluhovou brzdu, nebo ještě později, hrozí mladým generacím to, že budou čelit vysoké míře zdanění, aby pokryli důchody populačně silných generací 70. a 80. let, zároveň ale nezbude dostatek prostředků na udržení jejich vlastních důchodů ve stávajícím poměru k průměrné mzdě.

Lze odhadnout, jak velké bude saldo sektoru veřejných institucí letos a v následujících letech? Kdy bychom se měli vrátit na udržitelnou trajektorii?

Letošní saldo bude kolem rozpočtovaných 500 mld. Kč, po příští rok předpokládáme deficit rovněž v řádu stamiliard korun. To, zda se saldo vrátí na udržitelnou úroveň, závisí do značné míry na tom, zda vláda bude využívat dodatečného prostoru vyplývajícího z rozvolnění výdajových rozpočtových pravidel. Až do poloviny 30. let nicméně budou primární strukturální deficity na přijatelné úrovni, posléze se ale začnou rychle zhoršovat, což povede i k eskalaci dluhu.

Určité riziko podle NRR představuje půjčka společnosti ČEZ na dostavbu JE Temelín. V souvislosti s budoucí výstavbou se už „proinvestovalo“ nemálo prostředků, přitom nikdo nemůže s jistotou říci, zda se bude stavět či nikoli. Vyjádření rady připomíná hlasy odborníků z roku 1988, kteří tehdy upozorňovali na přílišné ambice státu v rámci jaderného programu, na které nebyly peníze. Znamená to podle Vás zvolit jiný způsob financování bez účasti státu nebo se nepouštět do tak náročného projektu s přesahem až do 22. století?

Zde bych odkázal na stanovisko NRR ze 3. června 2020, které uvádí: „NRR z hlediska své působnosti nehodlá vstupovat do debaty o energetickém mixu České republiky, považuje nicméně za nutné se vyjádřit k jeho aspektům významně ovlivňujícím veřejné rozpočty. V květnu 2020 představila vláda návrh na poskytnutí půjčky společnosti ČEZ pokrývající až 70 % financí potřebných pro dostavbu Jaderné elektrárny Dukovany, přičemž náklady na realizaci projektu se mají pohybovat kolem 160 mld. Kč. Je zřejmé, že takovouto částku by si stát musel zajistit na kapitálových trzích a došlo by tak k nárůstu podílu veřejného zadlužení na HDP, což je ukazatel dluhového pravidla zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Zkušenosti z výstavby jaderných elektráren v zahraničí v posledních letech navíc ukazují, že rozpočtované částky jsou zpravidla významně překračovány. Fiskální náklady dostavby jaderné elektrárny tak mohou být nakonec podstatně vyšší, než uvádějí aktuální odhady. Rozhodnutí obdobného významu proto mají být dle názoru NRR přijímána na základě pečlivých analýz a po podrobnější diskusi.“

Když bychom měli shrnout hlavní závěry ze Zprávy, které by to byly?

Z hlediska hodnocení udržitelnosti veřejných financí se situace proti minulému roku znatelně zhoršila, když kombinace procyklické fiskální expanze v letech 2018-2019 a jednorázových vlivů souvisejících s pandemií COVID-19, propadem rozpočtových příjmů a následnými opatřeními na příjmové i výdajové straně vedla ke zhoršení počátečních podmínek. Vzhledem ke stárnutí populace, ale také kvůli zvýšení důchodů nad rámec valorizačního schématu na začátku roku 2020, které ovlivní výdaje důchodového systému na několik let dopředu, dojde v příštích 40 letech k nárůstu výdajů na starobní důchody ze současných 7,5 % na 12 % HDP, což se projeví v nárůstu schodků důchodového systému i veřejných rozpočtů jako celku. Nárůst projektovaného dluhu v simulovaném období až na 298 % HDP naznačuje, že systém je v dlouhodobé nerovnováze.

Zdroj: CzechIndustry 2/2020