CzechIndustry > Stanovisko Národní rozpočtové rady k vývoji hospodaření sektoru veřejných institucí a k nastavení fiskální a rozpočtové politiky
Stanovisko Národní rozpočtové rady k vývoji hospodaření sektoru veřejných institucí a k nastavení fiskální a rozpočtové politiky
Na základě zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, § 21 odst. 2, písm. a) Národní rozpočtová rada sleduje vývoj hospodaření sektoru veřejných institucí. V rámci této činnosti se snaží též o identifikaci rizik a hrozeb, které mohou negativně ovlivnit stabilitu veřejných rozpočtů v krátkodobém, střednědobém i dlouhodobém horizontu. Od září 2018 Národní rozpočtová rada pravidelně, každé čtvrtletí, informuje veřejnost o svých závěrech.
Výchozí ekonomická situace
Zpřesněná data ČSÚ zlepšila odhad meziročního růstu reálného HDP ve druhém čtvrtletí 2021 na 8,2 %. Hlavním faktorem růstu HDP byla spotřeba domácností, jejíž vzestup akceleroval na 7,4 %. Výrazný vzestup zaznamenala hrubá tvorba kapitálu s růstem o rovných 13 %. Přínos investiční poptávky byl přitom podstatně nižší vzhledem k tomu, že samotná tvorba fixního kapitálu vzrostla pouze o 1,5 %, protože růst tvorby kapitálu byl dominantně tažen zvyšováním zásob. Vysoká tvorba zásob je způsobena nedostatkem komponent a materiálů potřebných pro finalizaci produkce a také narušením odběratelsko dodavatelských řetězců. Oba faktory by měly být pouze dočasné, nicméně delší horizont nápravy by představoval riziko pro budoucí růst.
Mohutný vzestup vývozu o 30,6 % byl doprovázen ještě vyšším růstem dovozu o 31,3 %. Dovozy narostly nejen kvůli stále vysoké dovozní náročnosti vývozu, ale také kvůli vysoké dovozní náročnosti ožívajících investic. Zahraniční obchod celkově přispěl k meziročnímu vývoji HDP zhruba neutrálně.
Výrazná akcelerace vývozu koresponduje zejména s výkonem průmyslu. Hrubá přidaná hodnota ve zpracovatelském průmyslu stoupla ve druhém čtvrtletí 2021 meziročně o 23,2 %. Celková průmyslová výroba zaznamenala vzestup o rekordních 33 %, ve zpracovatelském průmyslu dokonce o 37 %. Dle vyjádření ČSÚ byla produkce českého průmyslu v prvním pololetí roku 2021 o 15 % vyšší než před rokem a dosáhla již předcovidové úrovně. Nové zakázky ze zahraničí se v červnu zvýšily o 20,5 %, zatímco tuzemské nové zakázky vzrostly o 27,9 %. Aktuální srpnový konjunkturální průzkum navíc vyznívá stále relativně pozitivně – důvěra průmyslníků se v srpnu proti červenci sice mírně snížila, nicméně se stále pohybuje na předcovidových hodnotách – na těch se pohybuje i důvěra obchodníků.
Nejen průmyslníci, ale i podnikatelé ve službách vnímají situaci příznivěji než před rokem. V souladu s tím, že je velmi nízký podíl podnikatelů, kteří plánují propouštění, se snížily obavy spotřebitelů ze ztráty zaměstnání. Podíl nezaměstnaných osob v červenci činil 3,7 %, což znamená, že proti své historicky minimální hodnotě dosažené na podzim roku 2019 stoupl pouze o 1,1 pb. Dle dostupných statistik MPSV se v ekonomice opět rozevírají nůžky mezi počtem volných pracovních míst (358 tis.) a počtem dosažitelných uchazečů o práci (272 tis). Nerovnováha na trhu práce tedy bude i nadále vytvářet inflační tlaky. Mezi spotřebiteli tak setrvale panují oprávněné obavy z inflace, která v červenci – měřeno meziročním růstem spotřebitelských cen o 3,4 % - opět značně překročila horní hranici cílového pásma centrální banky.
Hospodaření sektoru vládních institucí a nastavení fiskální politiky na další roky
Vývoj hospodaření nejvýznamnější složky soustavy veřejných rozpočtů – státního rozpočtu potvrzuje zpomalování růstu deficitu ve srovnání s jarními měsíci. Na konci srpna vykázal státní rozpočet deficit ve výši 298 mld. Kč (po očištění o transakce s EU 302 mld. Kč). Meziměsíčně došlo k jeho prohloubení o 21 mld. Kč (bez transakcí s EU).
V srpnu Ministerstvo financí ČR v odhadu daňových a pojistných příjmů poměrně významně zvýšilo očekávané příjmy v letošním (+99 mld. Kč) i příštím roce (+61 mld. Kč). Důvodem tohoto kroku je mimo jiné vyšší než původně předpokládaný růst objemu mezd a platů v ekonomice, což má pozitivní dopady na očekávané příjmy z pojistného na sociální zabezpečení a daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti. Lépe, než ukazovaly původní odhady, se vyvinuly i platby této daně od osob podávajících daňové přiznání, jakož i výnos daně z příjmů právnických osob. Ukazuje se tak, že dopad krize COVID-19 na daňové základy podnikatelských subjektů byl menší, než se původně předpokládalo.
Důsledkem výše uvedeného je zlepšení očekávaného salda hospodaření sektoru veřejných institucí za letošní rok z -8,8 % HDP na -7,7 %. Lze tedy předpokládat, že deficit státního rozpočtu by měl být nižší, než schválených 500 mld. Kč.
Strukturální saldo by mělo v letošním roce dosáhnout hodnoty -6,1 % HDP, oproti původně předpokládaným -6,4 % HDP. Vzhledem k tomu, že strukturální salda v dalších letech se podle aktuálního znění Zákona odvozují od odhadu salda pro letošní rok (každoroční zlepšení o 0,5 % HDP), lze toto vnímat mírně pozitivně. Nicméně i tak NRR upozorňuje, že dosažení hodnoty -1 % HDP, by se při dodržení minimálního konsolidačního úsilí protáhlo až do roku 2032. NRR se stejně jako v minulosti domnívá, že tempo konsolidace by mělo být podstatně rychlejší a úrovně 1% strukturálního salda by mělo být dosaženo podstatně dřív. Je nutné si vytvořit prostor pro aktivní reakci fiskální politiky v budoucnu a stabilizovat a následně snižovat relativní dluhové zatížení. Případné negativní dopady vyšší fiskální konsolidace na ekonomický růst budou mírněny poměrně rychlým návratem ekonomiky nad úroveň potenciálního produktu.
Mírné zlepšení očekávaných strukturálních sald, jakož i zvýšení hodnoty nominálního HDP oddaluje možný rok kolize ukazatele dluhové kvóty s institutem dluhové brzdy (55 % HDP). Zatímco na základě minulých projekcí hrozilo, že k tomu dojde již v roce 2024, nyní by to bylo o dva až tři roky později. NRR to samozřejmě považuje za pozitivní, neboť se tak otevírá delší časový prostor pro konsolidační úsilí. Dle provedených výpočtů je možné zabránit kolizi s dluhovou brzdou v budoucnu velmi mírným zvýšením každoročního konsolidačního úsilí, a to o přibližně 0,15 % HDP (tedy z 0,5 % HDP na 0,65 % HDP). NRR k tomuto doporučuje využít i zvýšené očekávané příjmy v roce 2022. Bohužel aktuální verze návrhu státního rozpočtu na rok 2022 počítá s deficitem ve výši 377 mld. Kč, kdy významný přírůstek očekávaných příjmů byl kompenzován dalším růstem výdajů. Zároveň zvolená výše deficitu znamená vyčerpání výdajového limitu odvozeného dle Zákona a že tedy rozsah konsolidace vyjádřený meziroční změnou strukturálního salda dosahuje pouze zákonem stanovené minimální úrovně 0,5 % HDP (tedy 32 mld. Kč).
I přes výše uvedené mírné zlepšení výhledu však NRR i nadále upozorňuje, že se české veřejné finance nachází ve významné strukturální nerovnováze, která není dominantně způsobena stabilizačními opatřeními přijatými v souvislostmi s epidemií COVID-19, ale trvalými změnami v nastavení daňových (zejména zrušení zdaňování superhrubé mzdy, nárůst slevy na poplatníka, zrušení daně z nabytí nemovitých věcí) a výdajových politik (např. zvyšování důchodů nad valorizačním vzorcem stanovené tempo). Očekávané strukturální saldo v roce 2022 by mělo dosáhnout -5,6 % HDP, což odpovídá 360 mld. Kč. NRR upozorňuje, že se jedná o nerovnováhu, kterou nevyřeší hospodářský růst. Bude nutné provést významné úpravy jak na příjmové, tak i výdajové straně. Bohužel v současné debatě ve veřejném prostoru se objevují pouze kosmetické návrhy s fiskálním dopadem v rozsahu jednotek, maximálně desítek mld. Kč, případně se jedná o návrhy značně nekonkrétní.
Z hlediska dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí opět nedošlo ani k omezenému pokroku v systémové úpravě důchodového systému, který se po roce 2030 ocitne v souvislosti s demografickou změnou pod významným tlakem. V srpnu byly sice schváleny jeho dílčí úpravy (vyšší než zákonem definovaná valorizace důchodů v roce 2022, zavedení tzv. výchovného, tedy 500 Kč za každé vychované dítě, a možnost odchodu do předčasného důchodu bez krácení pro zaměstnance integrovaného záchranného systému), ty však nerovnováhu mezi příjmy a výdaji systému naopak prohlubují, od roku 2023 o cca 0,4 % HDP ročně. Úpravy důchodového systému se tak opětovně soustřeďují na populární část a jsou zanedbávány kroky, které by vedly ke zlepšení jeho finanční udržitelnosti. NRR toto považuje za krátkozraké a domnívá se, že úprava výdajové stránky by měla být vždy spojena s takovou modifikací jiných parametrů, která by zajistila její udržitelnost alespoň ve střednědobém horizontu.
Soubor „Kalkulačka veřejných příjmů“ je jednoduchým nástrojem, který umožňuje rámcově simulovat očekávané fiskální dopady změn v nastavení hlavních parametrů nejvýznamnějších daní/pojistného v České republice. Jeho účelem je přispět k racionalizaci debaty o případných úpravách daňového mixu v České republice, kterou si vysoké deficity veřejných financí pravděpodobně vyžádají.
Nástroj není učen k přesné predikci příjmů při alternativním nastavení daňového mixu, nýbrž k ilustraci potenciálu změn v daňových/pojistných sazbách řešit současnou fiskální nerovnováhu. Z tohoto důvodu také kalkulačka obsahuje řada modelových zjednodušení.
• Změny v daňových výnosech jsou kalkulovány staticky a nezohledňují tak případné dynamické reakce ekonomických subjektů, které by mohly ovlivnit velikost daňových základů. Odhadovat tyto reakce je velmi komplikované, neboť neexistuje dostatek studií s kvalitními odhady elasticit daňových základů na výši sazeb. Zatímco při malých změnách daňových sazeb bude vliv dynamického přizpůsobování velmi omezený, při velkých změnách již může být zkreslení významné.
• Výnos spotřební daně z minerálních olejů je dominantně tvořen výnosy spotřební daně z pohonných hmot, a proto je tato položka modelována na základě efektivní sazby daně z benzínu a motorové nafty. Ke stejnému zjednodušení bylo přistoupeno v případě spotřební daně z tabákových výrobků, kde je výnos daně dominantně tvořen spotřební daní z cigaret.
• Dále je nutné poznamenat, že platba za státní pojištěnce je v akruálním výkaznictví rozpočtově neutrální položkou, která je zanesena na příjmové i výdajové straně zároveň.
Základní nastavení vychází z platné legislativy a plánovaných příjmů sektoru vládních institucí pro rok 2021. Zdrojová data jsou převzata z Ministerstva financí ČR a Českého statistického úřadu. Údaje o výnosech jsou v akruálním vyjádření.
Jak „Kalkulačku veřejných příjmů používat?
Levá část nástroje (sloupce D až E) obsahuje informace o parametrech a výnosech jednotlivých daní/pojistného v roce 2021. Sloupec G ukazuje průměrný význam jednotlivých skupin daní v zemích OECD a jeho porovnáním s údaji ve sloupci F je tak možné posoudit, jak moc se náš daňový systém odlišuje. V podbarvených buňkách ve sloupci H je možné měnit vybrané parametry jednotlivých daní a pojistného. Nástroj následně vypočte potenciální fiskální dopady a zachytí jejich vliv na očekávané saldo hospodaření sektoru veřejných institucí (buňka I38).
Jsme si vědomi, že konsolidaci veřejných financí není možné redukovat pouze na úpravu příjmové strany veřejných rozpočtů, ale bude potřeba přijímat opatření i na výdajové straně. Tento nástroj tudíž neaspiruje na kompletní „kalkulačku“ veřejných rozpočtů, nýbrž umožňuje rámcově simulovat očekávané fiskální dopady změn v nastavení hlavních parametrů nejvýznamnějších daní/pojistného v České republice. (2.9.2021)
