V systému veřejných financí zůstává i nadále zabudována silná strukturální nerovnováha

Vyjádření Národní rozpočtové rady k návrhu státního rozpočtu na rok 2024

Dne 27. září 2023 schválila vláda návrh státního rozpočtu na rok 2024, který počítá s deficitem ve výši 252 mld. Kč. Národní rozpočtová rada (NRR) k tomuto návrhu uvádí následující:

1. NRR konstatuje, že předložený návrh rozpočtu implikuje dle MF ČR v relativním vyjádření schodek veřejných rozpočtů v roce 2024 na úrovni 2,2 % HDP. NRR považuje tento odhad za smysluplný a věrohodný za stávajícího stavu informací a predikcí budoucího vývoje.

2. I při nenaplnění všech předpokladů ohledně hospodaření místních vlád a systému zdravotního pojištění by se měl celkový schodek pohybovat pod úrovní 2,5 % HDP. Jde o viditelné zlepšení oproti roku letošnímu, kdy je očekáván schodek ve výši 3,6 % HDP. A jde o zlepšení i oproti roku 2022, jehož výsledek pozitivně ovlivnil nečekaně dobrý výběr daně z příjmů právnických osob za tento rok, který nakonec schodek sníží pravděpodobně na 3,2 % HDP (oproti původně předpokládaným 3,6 % HDP).

3. NRR v loňském roce varovala, že parametry rozpočtu na rok letošní jsou postaveny na očekávání strukturálního schodku ve výši 3,1 % HDP, což znamená nejen významnou strukturální nerovnováhu, ale i konflikt se zněním zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Právě proto NRR upozornila na to, že je třeba zahájit konsolidační úsilí, které postupně přivede veřejné rozpočty zpět na udržitelnou dráhu a do souladu s uvedeným zákonem. A v tomto kontextu se zdá, že konsolidace obsažená ve vládním návrhu projednávaném právě ve 3. čtení v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR tento pohyb udržitelnějším směrem přináší (návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2024 je postaven na předpokladu schválení tohoto balíčku).

4. Při pohledu na větší detail fiskálních parametrů rozpočtu je nicméně zjevné, že velkou část konsolidačního úsilí pohltí nové výdaje, které jsou vládou schvalovány časově odděleně od konsolidačního balíčku, nebo jsou důsledkem nárůstu zadlužení. Na vývoji strukturálního schodku, který má v příštím roce dosáhnout hodnoty 2,2 % HDP, je tak vidět jen nepatrné zlepšení oproti roku letošnímu, kdy se očekává konečný strukturální schodek ve výši 2,3 % HDP. V systému veřejných financí tak zůstává i nadále zabudována silná strukturální nerovnováha, která bude muset být řešena v období po celkové implementaci stávajícího balíčku, tedy po roce 2025.

5. NRR dále upozorňuje zejména na nestandardní průběh úpravy (navýšení) výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů. V souladu s příslušným ustanovením rozpočtových pravidel byl v návrhu státního rozpočtu a střednědobém výhledu na konci srpna navýšen výdajový rámec schválený v květnu v Rozpočtové strategii sektoru veřejných institucí České republiky na roky 2023 až 2025 o 40 mld. Kč. Toto zvýšení bylo dominantně tvořeno dodatečnými daňovými a pojistnými příjmy, které byly posouzeny a řádně odsouhlaseny Výborem pro rozpočtové prognózy dne 31.8.2023. Během září však došlo k dalšímu navýšení výdajových rámců o necelých 19 mld. Kč, přičemž zčásti se jednalo o další daňové a pojistné příjmy. NRR se domnívá, že výše uvedený postup narušuje řádný rozpočtový proces, jak ho předpokládají příslušné zákony, a to z následujících důvodů: a) navýšení příjmů není založeno na změně očekávaného makroekonomického vývoje, b) není důvod předpokládat, že se během září objevily zásadní nové informace o očekávaném daňovém a pojistném inkasu v roce 2024, které nebyly k dispozici na konci srpna, c) změna očekávaných příjmů nebyla v okamžiku schvalování návrhu státního rozpočtu vládou posouzena Výborem pro rozpočtové prognózy. Takto provedené navýšení výdajového rámce tak působí netransparentně a zakládá nebezpečný precedent pro další roky.

6. V souvislosti s výše uvedenou změnou výdajových rámců také NRR upozorňuje, že ve státním rozpočtu roste význam nedaňových příjmů. V posledních letech se jedná zejména o příjmy z prodeje emisních povolenek či výnosy z držby majetku (dividendy a podíly na zisku). Odhady těchto příjmů však nejsou posuzovány ze strany Výboru pro rozpočtové prognózy, což NRR považuje za rizikové. V této souvislosti lze také uvést, že část zvýšení výdajového rámce na rok 2024 je tvořena právě nárůstem těchto příjmů.

7. V souvislosti s příjmy z prodeje emisních povolenek (cca 41 mld. Kč) dále NRR upozorňuje na aktuální regulaci ze strany EU, která vyžaduje, aby tyto prostředky byly využity k omezení negativních dopadů klimatických změn. Není je tedy možné použít na financování standardních běžných výdajů. V souvislosti s letošním problémem s čerpáním prostředků z Modernizačního fondu a růstem fiskálního významu těchto příjmů se NRR domnívá, že je této problematice nutno věnovat zvýšenou pozornost.

8. V předloženém návrhu vláda opět (obdobně jako při schvalování státního rozpočtu na rok 2023) převádí část deficitu do mimorozpočtových fondů. Jedná se dominantně o Státní fond dopravní infrastruktury, u kterého se předpokládá negativní hospodaření v rozsahu 18 mld. Kč. NRR se i nadále domnívá, že tento postup významně snižuje transparentnost a řiditelnost veřejných rozpočtů. Nerovnováha veřejných rozpočtů na centrální úrovni by měla být dominantně soustředěna ve státním rozpočtu.

9. NRR v neposlední řadě cítí potřebu se vyjádřit k plánovaným úsporným opatřením na výdajové straně státního rozpočtu. Vláda avizovala, že jejich podstatná část se odehraje v tzv. národních dotacích, a to v rozsahu přibližně 45 mld. Kč. NRR od počátku upozorňovala, že nalezení proklamované výše úspor bude v oblasti národních dotací velmi obtížné až nereálné, a že klíčovým „dotačním titulem“, který je redukován, je přenesení úhrad poplatků za obnovitelné zdroje zpět na domácnosti a podniky tak, jak tomu bylo před rokem 2023. Vládou schválený návrh státního rozpočtu na rok 2024 tuto tezi do značné míry potvrzuje. Přenesení poplatků za obnovitelné zdroje bude mít rovněž za následek zvýšení složené daňové kvóty.

10. Další meziroční úspory v národních dotacích plynou ze zrušení zastropování cen energií, včetně navrácení poplatků za distribuci a přenos elektrické energie, které byly v roce 2023 mimořádně placeny ze státního rozpočtu, zpět na firmy a domácnosti. Jedná se však o jednorázová a přechodná opatření, takže jejich redukce se nijak neprojeví ve snižování klíčového ukazatele strukturálního deficitu. NRR nicméně přenesení těchto poplatků zpět na koncové spotřebitele považuje za ekonomicky a fiskálně racionální krok. U mimořádných výdajů je totiž rizikem jejich velká setrvačnost a v delším horizontu až přeměna na prakticky nezrušitelný typ výdajů. Samozřejmě je ale třeba brát na zřetel i na sociální dopady daného rozhodnutí, které však v této chvíli nelze jednoznačně kalkulovat. Není totiž definitivně rozhodnuto o konkrétní alokaci poplatku mezi domácnosti a podniky. (3.10.2023)